来源：大成律师事务所

　　摘要

　　氢能作为一种新型能源，较传统化石能源而言，具有来源多样、清洁低碳、灵活高效的特点，可广泛应用于能源、交通运输、工业、建筑等多领域。氢能产业链涉及“制氢、储氢、运输、加氢、应用”多环节[1]。我国目前氢能产业处于快速发展的初期阶段，在政策法规、行业标准、技术发展等方面仍存在一定不足，各主体如何参与到氢能产业发展过程中，仍需思考。本文作为“碳中和”系列文章之一，旨在梳理简述氢能产业以及中国氢能产业的立法现状并总结问题，供进一步探讨。

　　一、氢能产业概述

　　（一）氢能的概念

　　氢能是指氢在物理与化学变化过程中释放的能量，是一种具有多重优势的二次能源；氢气的来源多样，可利用化石燃料生产，也可电解水生产；氢气便于储运，适应大规模储能；氢能的用途广泛，可供发电、供热、交通利用；氢的能量密度大，热值是化石燃料的3至4倍，通过燃料电池可实现90%以上的综合转化效率[2]。

　　（二）氢能产业链

　　基于以上特点，氢能在全球能源转型过程中的角色价值日益凸显。就目前全球能源发展情况看，未来化石能源、新能源及氢电二次能源互联互动的格局将成为一种长期状态。以氢能源为基础发展的产业链涵盖[3]：

　　●上游产业：氢气的生产与供应，涉及氢气制取（包括化石燃料制取、工业副产、可再生能源电解水等）、氢气储运（包括储氢瓶、管道运氢、液氢槽车等）、加氢站建造与运营。

　　●中游产业：燃料电池及核心零部件，涉及燃料电池核心零部件（包括双极板、膜电极、质子交换膜、气体扩散层、催化剂等）、电堆、系统的研发、生产与销售。

　　●下游产业：燃料电池及氢气的应用，主要涉及燃料电池新能源汽车、不间断电源（UPS）、工业及建筑领域用氢。

　　其中，制氢技术、基础设施加氢站建设、燃料电池研发与制造是氢能产业发展的基础和核心。

　　（三）我国氢能产业2021投融资情况

　　截至2021年3月23日，2021年全国氢能产业相关投融资项目共107个，投融资规模约为1091.51亿元人民币；其中，燃料电池汽车产业链类相关项目投融资金额比例最高，约占42%；其次为制氢/储氢/加氢站类项目，投融资金额比重约为40%。[4]

　　其中，投融资金额排名前7的分别是华能内蒙古东部能源、现代汽车、东旭集团、中科润谷、南昌大学和潍柴动力。华能内蒙古东部能源开发的风光储高比例耦合绿电制氢示范项目总投资额约为90亿元，位居首位。[5]

　　二、中国目前氢能产业立法及政策出台现状

　　（一）法律及行政法规层面

　　2020年4月10日，国家能源局发布的《中华人民共和国能源法（征求意见稿）》将氢能列入能源范畴，此外，目前我国尚未在法律或行政法规层面对氢能产业进行专门立法。氢能产业在我国发展的政策依据主要以国家层面的产业规划政策和地方层面的指导政策为主。

　　（二）国家指导性政策

　　氢能产业国家指导性政策主要由国务院、国家发改委、工信部、能源局等职能部门负责制定和出台，其政策方向主要以支持燃料电池汽车为主，覆盖研发支持、激励政策、投资管理、技术创新、准入管理等方面。下文将从国家级产业规划、指导性意见、补贴及优惠政策三个方面归纳总结国家指导性政策的出台情况：

　　1．国家级产业规划

　　2014年6月7日，国务院出台《能源发展战略行动计划（2014-2020年）》（国办发[2014]31号），把发展清洁低碳能源作为调整能源结构的主攻方向，将氢能与燃料电池确立为20个能源科技重点创新方向。

　　2016年3月，国家发改委、能源局发布的《能源技术革命创新行动计划（2016-2030年）》（发改能源[2016]513号）把氢能源与燃料电池技术创新研究列为15项重点任务之一，并指明了氢能与燃料电池的具体创新目标、行动措施以及战略方向。

　　2016年11月29日，国务院印发《“十三五”国家战略性新兴产业发展规划》（国发[2016]67号），提出系统推进燃料电池汽车研发与产业化，到2020年，实现燃料电池汽车批量生产和规模化示范应用的目标。

　　2019年3月5日，国务院发布《政府报告》，提出稳定汽车消费，继续执行新能源汽车购置优惠政策，推动充电、加氢等设施建设。

　　2020年6月5日，国家能源局印发《2020年能源工作指导意见》，要求各能源部门稳妥有序推进能源关键技术攻关，推动氢能技术进步与产业发展；制定实施氢能产业发展规划，积极推动应用示范。

　　2020年10月20日，国务院办公厅印发《国务院办公厅关于印发新能源汽车产业发展规划（2021—2035年）的通知》（国办发[2020]39号），提出到2025年实现燃料电池汽车商业化应用、氢燃料供给体系建设稳步推进的发展愿景；决定继续深化“三纵三横”研发布局，其中燃料电池汽车为“三纵”研发布局之一。

　　2．指导性意见

　　2019年1月4日，国家生态环境部、发改委、工信部等联合印发《关于印发<柴油货车污染治理攻坚战行动计划>的通知》（环大气[2018]179号），鼓励各地组织开展燃料电池货车示范运营，建成一批加氢示范站。

　　2019年5月，工信部颁布《2019年新能源汽车标准化工作要点》，明确将发展氢燃料电池作为重点工作，要求加快燃料电池电动汽车标准体系建设。

　　2019年6月30日，国家发改委、商务部发布《鼓励外商投资产业目录（2019年版）》（国家发展和改革委员会、商务部令第27号）[6]将氢燃料生产，氢能制备与储运设备制造，新能源汽车关键零部件制造，加氢站建设、经营等产业列入全国鼓励外商投资产业目录。

　　2019年11月15日，国家发改委、工信部等联合印发《关于推动先进制造业和现代服务业深度融合发展的实施意见》（发改产业[2019]1762号），特别提出要推动氢能产业创新、集聚发展，完善氢能制备、储运、加注等设施和服务。

　　2020年3月11日，国家发改委和司法部联合发布《关于加快建立绿色生产和消费法规政策体系的意见》（发改环资[2020]379号），将研究制定氢能发展的标准规范和支持政策作为2021年完成的重点任务之一。

　　3．补贴及优惠政策

　　2009年1月23日，财政部与科技部出台《关于开展节能与新能源汽车示范推广试点工作的通知》（财建[2009]6号），规定对符合有关标准的公共服务用乘用车和轻型商用车每辆补贴25万元，对符合有关标准的城市公交客车每辆补贴60万元。

　　2014年11月18日，财政部、科技部、工信部、发改委出台《关于新能源汽车充电设施建设奖励的通知》（财建[2014]692号），规定对符合有关标准的新建燃料电池汽车加氢站每个奖励400万元。

　　2015年4月，财政部、科技部、工信部、发改委出台《关于2016-2020年新能源汽车推广应用财政支持政策的通知》（财建[2015]134号），规定燃料电池乘用车补助标准为20万元/辆，轻型客车、货车补助标准为30万元/辆，大中型客车、中重型货车补助标准为50万元/辆。

　　2016年12月30日，财政部、科技部、工信部、发改委发布《关于调整新能源汽车推广应用财政补贴政策的通知》（财建[2016]958号），规定除燃料电池汽车外，各类车型2019-2020年中央及地方补贴标准和上限在上述现行标准基础上退坡20%。

　　2018年2月12日，财政部等四部委发布《关于调整完善新能源汽车推广应用财政补贴政策的通知》（财建[2018]18号），规定燃料电池汽车补贴基本保持不变。

　　2019年3月26日，财政部等四部委发布《关于进一步完善新能源汽车推广应用财政补贴政策的通知》（财建[2019]138号），规定2019年3月26日至2019年6月25日为过渡期，过渡期内燃料电池汽车补贴退坡20%，正式期补贴政策将另行公布，并明确给予加氢站建设和运营补贴支持。

　　2020年4月23日，财政部、工业和信息化部、科学技术部、国家发展和改革委员会联合印发《关于完善新能源汽车推广应用财政补贴政策的通知》（财建[2020]86号），将当前对燃料电池汽车的购置补贴，调整为选择有基础、有积极性、有特色的城市或区域，重点围绕关键零部件的技术攻关和产业化应用开展示范，中央财政将采取“以奖代补”方式对示范城市给予奖励。

　　2020年9月16日，国家财政部、发改委、能源局等联合发布《关于开展燃料电池汽车示范应用的通知》（财建[2020]394号），明确提出通过“以奖代补”政策鼓励燃料电池汽车关键核心技术产业化，促进燃料电池汽车产业的发展。

　　2020年12月31日，财政部等四部委发布《关于进一步完善新能源汽车推广应用财政补贴政策的通知（2020）》（财建[2020]593号），规定2021年保持现行购置补贴技术指标体系框架及门槛要求不变，新能源汽车补贴标准在2020年基础上退坡20%。

　　（三）各省及地市政策

　　截至2020年6月，全国范围内超过10个省及直辖市已出台氢能产业专项政策，超过40个市、县出台氢能产业相关政策[7]，其中江苏、山东、浙江、广东等沿海地区政策密度大，数量多。地方出台政策主要集中在产业链中下游，涉及加氢站建设、氢燃料电池汽车推广、补贴补助等政策。

　　1．各省、市出台的氢能产业发展规划及引导性政策

　　2．各省市出台的补贴及扶持政策

　　三、 中国氢能产业的问题与机遇

　　（一）中国现阶段氢能产业发展中的问题

　　1．立法逐年完善，但尚存在较多不足

　　目前我国已出台了较多国家指导性政策，但仍未形成氢能产业系统性的法律体系，例如：

　　在氢气制取方面，目前我国对制氢厂的建设审批尚无专门性法规、规章作为项目建设、管理的法律依据，如企业投资建设、改造制氢项目的，基本仍参考一般建设项目核准、备案的流程，取得投资主管部门、规划、环境、土地、工程等方面的相关审批手续，其竣工验收亦对照一般建设项目办理相关手续，并未考虑氢气制取产业的特殊性。

　　在加氢站建设方面，国家层面亦未形成统一的专项规范，仅各地出台管理办法，且不尽相同，如：上海规定由住建部门负责加氢站的经营许可管理工作，实施加氢站临时经营许可核发[8]；张家口市规定，加氢站参照天然气加气站模式进行管理，城管综合行政执法局是行业监管部门[9]；武汉经济技术开发区（汉南区）由区行政审批局组织审查并出具准入意见[10]；潍坊市由城市管理局负责加氢站负责汽车加氢站的行业管理工作[11]；大连市由市发展改革委统筹协调推进加氢站审批、建设、管理[12]。

　　2．产业规划与行业标准仍然缺失

　　我国已出台了超过80项国家及行业标准，涵盖了氢制取、储运、基础设施及燃料电池应用等多个环节，但目前的行业标准、体制机制仍难以满足产业快速发展的需求，关于氢品质、储运、应用的全行业监督体系和测试标准体系仍不健全。

　　3．核心技术长足发展，但仍与国际领先技术存在差距

　　近年来，我国在氢能燃料电池技术、加氢站建设技术等多项技术领域均有长足发展，但关键材料、核心部件的批量生产技术尚未形成，较多核心原材料，如催化剂、空压机等仍主要依靠进口，这严重制约了我国氢能产业的自主可控发展的脚步。

　　（二）机遇与展望

　　1．对国家而言

　　完善产业规划政策，全面规划氢能产业发展途径。包括围绕产业发展重点、产业布局优化、政策措施制定等，从国家层面研究制定氢能产业总体规划和发展路线图，从而引导我国氢能产业技术创新和产业的快速与健康发展。

　　加强立法及行业标准制定，为氢能产业发展奠定法律基础。通过制定氢能单行法、修改完善已有法律体系，引入专家、研究机构、企业、国际经验制定和规范行业标准等途径为氢能产业发展打好法律基础。

　　2．对企业而言

　　大型传统能源企业与国有企业从全产业链角度出发，广泛开展合作与竞争，布局氢能产业。充分发挥在传统能源领域已形成的成熟基础，运用资金及规模优势积极打通氢能产业链。

　　民营企业可利用其自身灵活优势，从燃料电池研发与制造，加氢站装备研发等角度布局氢能产业中下游，积极利用地方优势政策，在氢能产业支持性政策完善的地区开展氢能产业投资，并广泛开展与外资技术性企业的合作，积极参与氢能源汽车标准制定[13]。

　　3．对律师而言

　　应加大氢能产业领域法律研究，积极参与行业标准、法律法规及规范性文件的制定。同时，氢能产业作为新兴法律服务领域，优秀律师应当利用其在传统领域积累的法律服务经验，与客户共同成长探索氢能领域投资与开发。

　　四、结语

　　氢能源这一多优势的新型能源，是多国公认的下一个经济增长点，发展氢能产业亦可有效应对全球绿色能源革命，推进我国能源多样化，保障能源安全，我国氢能产业立法及政策出台经过多年努力已初步形成产业法律框架，在此种现状下，社会各主体积极参与到氢能产业的发展过程，才能促使国家在全球能源发展进程中弯道超车，实现能源发展的跨越。